تحقق پیش‌بینی‌ها پیش شرط بودجه  کارآمد

در روزها و هفته‌های گذشته بار دیگر موضوع اصلاح ساختار بودجه کشور از سوی دولت و کارشناسان مطرح شده است. بسیاری از کارشناسان معتقدند، در نیمه دوم امسال و سال آینده، اقتصاد ایران چالش‌های مهمی در زمینه کسری بودجه خواهد داشت؛ بنابراین اصلاح ساختار بودجه ضروری است. صبح صادق در گفت‌وگو با حسین رضوی‌پور، اقتصاددان و مشاور معاون نوسازی اداری سازمان اداری و استخدامی کشور درباره شرایط و الزامات اصلاح ساختار بودجه به گفت‌وگو نشسته است.

نظرتان درباره الزامات اصلاح ساختار بودجه و مسیر طی شده طی سال‌های گذشته چیست؟

به طور کلی می‌توان گفت، بودجه کارنامه عملکرد دولت است؛ یعنی ما به وضوح بازتاب عملکرد دولت را در بودجه می‌بینیم. اصلاح ساختار و شکل بودجه است که هزینه‌ها و درآمدهای دولت در آن قابل بیان، رصد و کنترل خواهد بود. برای اینکه بدانیم در طرح اصلاح ساختار وجود دنبال چه چیزی هستیم، باید بفهمیم ضعف‌های فعلی بودجه‌ریزی ما کجاست و اصولاً ضعف‌های بودجه‌ریزی ما چه چیزهایی است؟ یکی از ضعف‌های مهم بودجه‌ریزی ما این است که ما اشراف نظام‌مند و به روز چندانی روی تخصیص و هزینه‌کردهای بودجه‌ها نداریم. بودجه در قالب کتابچه و فایلی به مجلس ارائه می‌شود که این کتابچه جداول زیادی دارد و نمایندگان عموما نمی‌توانند چندان اعداد و ارقام موجود در این جداول را با هم تطبیق دهند و مقایسه‌هایی را که به آن نیاز دارند، از این جداول استخراج کرده و در مورد آنها تصمیم‌گیری دقیق کنند. نه تنها نمایندگان مجلس نمی‌توانند کنترل چندانی روی تخصیص و عملکردها داشته باشند؛ بلکه دولت هم کنترل عمیقی روی بودجه و هزینه‌کردهای خودش ندارد. یک علت ساده و روشن برای وضعیتی که گفته شد، این است که تمام فرآیند بودجه در بستر سامانه‌ای که بتواند برش‌های منطقی، بخشی و مقایسه‌هایی در حوزه تخصیص بودجه ارائه دهد، انجام نمی‌شود. ضمن اینکه هیچگونه بستری که بتواند در حوزه بودجه بین دولت و مجلس ارتباط برقرار کند نیز وجود ندارد. بخشی از آن نبود شفافیت که نمایندگان مجلس درباره بودجه می‌گویند، از همین موضوع است؛ یعنی نمی‌توانند بلافاصله از روی فایل بودجه که معمولاً به صورت اکسل تحویل‌شان داده می‌شود، متوجه شوند شهرستان آنها چقدر بودجه خواهد گرفت و سهم هر کدام از حوزه‌های بخشی شهرستان چه مقدار در نظر گرفته شده و در مقایسه با متوسط کشوری با منطقه خودشان یا استان‌های همجوار چقدر است. بحث مهم دیگری که وجود دارد این است که در بودجه‌ریزی می‌گوییم اول باید میزان درآمدها را مشخص کنیم و سپس بر اساس روند و رویه درآمدی کشور هزینه‌ها را تنظیم کنیم، چون ممکن است نوساناتی وجود داشته باشد؛ مثلاً امسال یا سال گذشته به دلیل شیوع کرونا درآمدها کاهش پیدا کرده اما ممکن است سال آینده مثلاً به دلیل رفع تحریم‌ها یا افزایش قیمت نفت درآمدهای کشور افزایش پیدا کند. می‌توانیم ترند کلی درآمد دولت را تشخیص دهیم و هزینه‌های این جریان عمومی باید در چارچوب درآمدهای دولت مدیریت شود؛ یعنی این طور نیست که بگوییم هزینه‌ها را بیشتر و ما به ازای آن درآمد را محقق کنیم. درآمد چیزی نیست که بدون آماده‌سازی زیرساخت و سرمایه‌گذاری و فراهم کردن زمینه‌ها محقق شود؛ اما دولت به صراحت می‌گفت ما نرخ فروش نفت را به دلیل جنبه روانی بیشتر پیش‌بینی کردیم در حالی که شما مشغول نوشتن بودجه هستید و قرار نیست عملیات روانی انجام دهید. بنابراین وقتی پیش‌بینی‌ها درست نباشد، بودجه به یک سند موهومی تبدیل می‌شود که بر اساس آن هزینه‌ها را پیش‌بینی کرده‌ایم. حالا اگر درآمدها طبق آنچه ما پیش‌بینی کردیم از آب در نیامد، کسری بودجه را پولی‌سازی کرده و ایجاد تورم و خلق پول می‌کنیم و از طرق مختلف دیگری به اقتصاد ملی آسیب می‌زنیم.

برای بهبود بودجه سال آینده می‌توان چه اقداماتی در راستای اصلاح ساختار بودجه انجام داد؟ اگر ممکن است به صورت مصداقی مواردی را اشاره کنید.

وقتی می‌خواهیم از مصادیق صحبت کنیم این ذهنیت شکل می‌گیرد که ما با آن قشر خاصی که حقوق‌شان زیاد شده مشکل داریم. برای نمونه، وقتی می‌گوییم افزایش حقوق نزدیک به دو برابری اعضای هیئت علمی نسبت به سال گذشته نباید اتفاق می‌افتاد، اعضای هیئت علمی‌ها فکر می‌کنند ما مسائل و سطح زندگی آنها را در مقایسه با بقیه کارمندهای دولت در نظر نمی‌گیریم؛ به همین شکل وقتی که کارمندان وزارت بهداشت، قوه قضائیه، فرهنگیان، بازنشستگان و هر یک از اقشار را که به عنوان مصادیق ذکر می‌کنیم، فکر می‌کنند با آنها مشکل داریم. در حالی که مسئله این است که نظام حقوق و دستمزد دولت باید یکپارچه باشد. اگر به این نتیجه رسیدیم که باید رابطه بین حقوق و دستمزد این وزارتخانه با وزارتخانه دیگر تغییر کند، محلی برای این کار پیش‌بینی شده است و شورایی به نام شورای حقوق و دستمزد داریم که از طریق تعیین ضرایب هر یک از مشاغل روی حق شغل افراد اثر گذاشته و دستمزد آنها را بالا یا پایین می‌برد. این ابزار طراحی شده است تا بنا بر اقتضائات بازار کار و نیاز کشور رابطه حقوق و دستمزد دستگاه‌ها و مشاغل مختلف تنظیم شود؛ اما ما آمدیم و سیستم یکپارچه را به هم زدیم و چند سال به طور مداوم به آن عمل نکردیم، هم شورای حقوق و دستمزد جداول مشاغل را به روز نمی‌کند و هم ما به صورت مستمر از اینکه سالیانه به اندازه تورم، افت ارزش پول و قدرت خرید کارمندان را جبران کنیم استنکاف می‌ورزیم. نتیجه این اقدامات هم مطرح شدن مطالبات انباشته‌ای از پایین بودن حقوق در جامعه است، اعضای هیئت علمی دانشگاه‌ها که بخشی از نماینده‌های مجلس هم جزء آنها هستند؛ چون زورشان می‌رسد با قدرت چانه‌زنی افزایش حقوق اعضای هیئت علمی را تصویب کرده و حقوق‌شان را افزایش می‌دهند، از طرفی کارمندان دانشگاه‌ها و علوم پزشکی هم به دنبال آنها می‌گویند پس چرا حقوق ما را افزایش نمی‌دهید سایر کارمندان دولت هم به همین ترتیب و باعث می‌شود این وضعیت ادامه پیدا کند. این دومینو تکراری است که جامعه کارمندی و حقوق بگیر را به اقشار مختلف تبدیل کردیم و هر کدام از این لایه‌ها برای سهم‌خواهی و ایجاد قدرت چانه‌زنی به جان مجلس و دولت افتاده‌اند تا بتوانند مطالبات معیشتی خودشان را دنبال کنند. در واقع دلیل این موضوع این است که ما نظام یکپارچه برای حقوق و دستمزد نداریم و صرفا یک قانون مدیریت خدمات کشوری گذاشته‌ایم که آن را هم به طرق مختلف دور می‌زنیم. کاری که باید کرد، این است که شیوه بودجه‌نویسی از سطح تصویب بودجه، تدوین اولیه در سازمان برنامه، تصویب در مجلس، فرآیند اجرایی، تخصیص و بعد نظارت و کنترل آن باید اصلاح شود.

   چرا با اینکه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد طی چند سال گذشته مطرح بوده اما در واقعیت اجرایی نشده است؟

اولین اتفاق منفی که در پیاده‌سازی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در برنامه ششم توسعه اتفاق افتاد، این بود که سیستمی پیاده شد که به هیچ عنوان یکپارچه نبود؛ یعنی هر دستگاهی بودجه مبتنی بر عملکرد خودش را اجرا می‌کرد و سازمان برنامه هیچ اشرافی بر این نرم‌افزارها و کاری که در دستگاه‌ها انجام می‌شود، ندارد. در واقع مسئله ما مسئله ضعف در حکمرانی است. در واقع وقتی تبصره ۲۰ قانون بودجه را که در قانون سال ۱۴۰۰ به تبصره ۱۹ تبدیل شده است، می‌خوانیم، می‌بینیم هر سال به سازی رقصیده‌اند. به نحوی که تدوین‌کننده لایحه بودجه که سازمان برنامه است، انگار متوجه نیست و نمی‌داند چیزی که می‌نویسد چه تبعاتی دارد. برای نمونه، در لایحه بودجه ۱۴۰۰ دولت نوشته شده که هر دستگاهی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را پیاده می‌کند، می‌تواند جابه‌جایی بین فصول را انجام دهد، اگر کسی این موضوع را بخواند می‌خندد و می‌گوید پس ما برای چه بودجه را فصل‌بندی می‌کنیم؟ هدف از فصل‌بندی بودجه این است که بدانیم کجا بودجه را به حقوق و دستمزد، کجا به رفاه و کجا به تملک و دارایی و... تخصیص داده‌ایم.

برخی از کمک‌های دولت در بودجه نیز عجیب است. برای نمونه، در بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۸۰ هزار میلیارد تومان به صندوق بازنشستگی کمک شده است؛ در حالی که صندوق خودش بالای ۱۰۰ بنگاه اقتصادی دارد.

دارایی‌های صندوق متعلق به آنهایی است که سهم‌شان را می‌پردازند. افراد به این امید پرداخت دارند که دارایی‌های این صندوق برای زمان بازنشستگی آنها باقی بماند تا از آن منتفع شوند؛ اما وقتی مجلس تصویب می‌کند که پرداختی‌ها را تا فلان میزان بالا ببرند، منابع صندوق هم که کشش لازم را ندارد و یک لایه است، لایه دیگرش این است که رئیس صندوق را چه کسی تعیین می‌کند؟ چه کسی مشخص می‌کند که صندوق باید در چه جاهایی سرمایه‌گذاری کند؟ دولت تکلیف می‌کند که دارایی‌های من را بخر و کل این صندوق به صورت دولتی اداره می‌شود.

در سال 1400 چقدر کسری بودجه خواهیم داشت و برای تدوین بودجه ۱۴۰۱ باید چه نکاتی را رعایت کنیم؟

یکی از سؤالاتی که مطرح می‌شود این است که آیا می‌شد در همین بودجه ۱۴۰۰ عملکرد بهتری داشت و هزینه‌ها را مدیریت کرد؟ پاسخ این است که صددرصد و حتما می‌شد که چنین اتفاقی بیفتد. برای نمونه، در یکی از بندهای بودجه که در مجلس هم بازنگری شد درباره درآمدها پیش‌بینی کرده بودند، اصلاحاتی اتفاق افتاد و درآمد مازادی حدود ۴۵ هزار میلیارد تومان به وجود آمد. از طریق یکی از نمایندگان این موضوع را مطرح کردیم که حتما حالا که این درآمد محقق شده، بخشی از درآمدی که قرار است از طریق فروش اوراق و دارایی تأمین کنیم کاسته شود؛ یعنی ۹۵ هزار میلیارد تومان فروش دارایی پیش‌بینی شده را به ۵۰ هزار میلیارد تومان برسانیم که منطقی‌تر است؛ اما در نهایت چنین نشد و برای 45 هزار میلیارد درآمد ایجاد شده هزینه‌های جدیدی تراشیده شد.